Externalisation, offshore, bestshore, nearshore et chômage: L'externalisation comme moyen de recentrer l'Etat

«Clarifier les missions de l’État» : sitôt énoncé le premier de ses objectifs prioritaires, la circulaire Juppé du 26 juillet 1995, relative à la réforme de l’État et des services publics, soulignait avec force que « nous ne pouvons pour autant nous dispenser d’approfondir l’usage des formules qui permettent d’associer des personnes privées à la gestion de services et d’interventions publics ». Ainsi, l’idée d’un partage, c’est-à-dire d’une participation de personnes privées aux fonctions et aux missions de la puissance publique, constitue-t-elle désormais l’un des axes majeurs de la réflexion sur la réforme de l’État – parallèlement à la décentralisation, qui, sur un plan public, relève au fond de préoccupations similaires et se traduit par la mise en place de mécanismes comparables.

Cette pratique de la participation peut concerner, sous une forme rénovée, des domaines où il a toujours été d’usage d’associer des intervenants privés, comme les concessions de services publics. Mais . JO, n° 174 du 28 juillet 1995, p. 11217 : « Le gouvernement doit d’abord mieux préciser, domaine par domaine, la frontière entre les missions qui incombent aux personnes publiques et celles qui peuvent relever des acteurs privés (marchés, entreprises ou acteurs sociaux). Le champ même des services publics fait aujourd’hui l’objet de débats. Le gouvernement est déterminé à défendre la conception française des services publics assurant à tous, sur l’ensemble du territoire, les prestations que les citoyens d’une démocratie développée sont en droit d’attendre. Nous ne pouvons pour autant nous dispenser d’approfondir l’usage des formules qui permettent d’associer des personnes privées à la gestion de services ou d’interventions publics.»

L’externalisation ou comment recentrer l’État sur ses compétences essentielles elle touche également, de façon de plus en plus massive, des secteurs qui, situés aux marges du régalien, étaient jusqu’ici non seulement exempts de toute délégation, mais jugés insusceptibles de faire l’objet d’une externalisation.

D’où une interrogation fondamentale, portant sur les principes, les stratégies et les limites de ce processus d’externalisation. Cette dernière peut en effet constituer le symptôme (et la cause) d’une perte de substance de l’État, comme le montrent certaines expériences étrangères où la privatisation de fonctions régaliennes semble le signe avant-coureur d’un étiolement de la souveraineté. Mais à l’inverse, elle peut aussi, dans d’autres cas, manifester une volonté de recentrage de la puissance publique sur son « coeur de métier ». « Il nous faut, déclarait le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin dans l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle sur la décentralisation, un État fort et concentré sur ses missions régaliennes, et non pas un État qui, à force de s’occuper de tout, fait tout mal . » L’externalisation relève, ou peut relever, de la même logique – renouant avec un autre modèle, celui d’un État moins interventionniste, se « déchargeant » de certaines fonctions afin d’éviter le coût et les lourdeurs d’un appareil administratif excessivement important, et pratiquant une « gouvernementalité indirecte » . Un État qui, à cet égard, pourrait rappeler celui de l’Ancien Régime – où la fiscalité, les armées, la justice et les prisons étaient en grande partie confiées à des intervenants privés sans que cette délégation de compétences implique une perte de pouvoir –, mais qui peut apparaître aussi comme manifestant un dépassement de la modernité.

L’externalisation, parce qu’elle n’est pas dénuée d’ambiguïtés au moins virtuelles, nécessite donc une démarche stratégique et un encadrement normatif, qui pour l’instant n’ont peut-être pas été suffisamment pris en considération : une démarche et un encadrement.

Du point de vue des pratiques, l’externalisation se traduit sur deux plans, qui sont loin d’avoir la même portée politique et théorique bien qu’ils relèvent de perspectives communes : alors que le premier se borne à renouveler des pratiques classiques, le second touche directement aux fonctions régaliennes et pose donc la question, décisive, des frontières entre le « délégable » et l’« indélégable ».